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Dossier : e-administration

Le bouquet de services des communes (III) : principes et règles de fonctionnement

Auteur(s) : Elie Sloïm

Publié le : 29 novembre 2007

Résumé :

Ce dossier est une proposition de démarche pour l’amélioration de la qualité et de l’appropriation de l’e-administration en France. La troisième partie définit des règles générales de mise en application destinées à garantir de manière durable la qualité de ce bouquet de services.

 Quelques principes

Je ne souhaite pas proposer ici un cahier des charges, mais plutôt une forme de charte qui pourrait régir le fonctionnement du bouquet de services des communes que j’ai présenté brièvement dans l’article précédent.

Je vous propose donc quelques idées directrices pour la mise au point de ces services. A la fin de l’article, je lancerai quelques pistes sur la mise en oeuvre de cette solution, et je rappellerai que cette série d’articles est un recueil d’idées proposées librement à la communauté publique et privée. Je remercierai également les nombreuses personnes qui ont accepté de lire et d’enrichir ce travail par leurs commentaires.

 Un engineering spécifique en ligne ?

Pour commencer, je vous propose un nouvel extrait du rapport de la Coste :

§2.4.5 Une première cartographie des téléprocédures. "On se rend généralement compte que les routines professionnelles ont installé des procédures de travail différentes d’un guichet à l’autre (la fameuse loi du guichet) et qu’une démarche correctrice qu’on appelle re-engineering ou démarche qualité s’avère nécessaire"

Cette constatation du rapport peut paraître de prime abord consternante : elle induit de fait qu’il existe une inégalité de traitement des citoyens en fonction de la qualité de l’interlocuteur administratif qui traite son dossier.

Pour proposer des services en ligne communs à toutes les communes, il faudrait donc tenir compte des us et coutumes locales de l’administration et prendre soin d’adapter localement l’e-administration à l’administration ? Ce n’est pas raisonnable.

Cela implique que pour proposer un service en ligne de qualité uniformisée sur tout un territoire, il faudrait, en chaque point où se service est proposé, que le management local produise des démarches d’accompagnement adaptées au niveau initial de qualité du service rendu par voie classique. Cette réflexion du rapport est pertinente, toutefois, on peu se demander si chaque échelon local aura la capacité de le conduire.

Aussi, pour surmonter cet écueil, le re-engineering dont parle le rapport de la Coste que l’on peut renommer démarche qualité, terme plus général n’orientant pas une collectivité vers un seul type de démarche opérationnelle doit être réalisé avec un objectif simple : le service doit pouvoir se dérouler au maximum en ligne et doit interférer au minimum avec les modes de fonctionnement au guichet.

De surcroît, la démarche d’adoption devra permettre l’émergence de leaders ayant expérimenté le produit avec succès permettant aux pouvoirs locaux d’imposer ces nouveaux services à leur personnels les plus "passéistes" dans la conception de leur travail plus facilement.

C’est uniquement à ce prix que l’on mettra véritablement en évidence l’intérêt de procéder en ligne.

En revanche, il faut prévoir les erreurs toujours possibles, et laisser le guichet reprendre la main, suivant une solution de recours, bien décrite et très délimitée. Cette possibilité est selon moi l’un des critères essentiels dans le choix des services intégrés au bouquet de services.

 Visibilité, ergonomie standardisée et design décliné

Rapport de la Coste §2.4.1 : excès inverse : l’inflation des sites en .gouv.fr

"Les usagers du forum e-administration soulignent que l’organisation des sites

en fonction du découpage des structures institutionnelles n’est pas la plus pertinente, que trouver l’information est souvent difficile, que le manque de standardisation des ergonomies des sites publics est un frein à l’accessibilité à l’information."

Les sites de communes qui décident d’adhérer au service peuvent donner dès la page d’accueil un accès à ces services. Le design peut être légèrement adaptable, mais la forme de la zone réservée aux services doit rester à peu près cohérente pour toutes les communes.

Dès que l’usager entre dans la partie des sites de communes consacrée au bouquet de services en ligne, le mode de navigation doit devenir uniformisé. Certaines zones de l’écran peuvent être réservées aux contenus, au menus, ou aux images proposées par la commune, mais les zones réservées au fonctionnement du service en ligne doivent être ergonomiquement similaires (emplacements, comportements des liens...) pour toute commune adhérente.

De la même façon le design peut être adaptable en couleurs, pour s’intégrer par exemple au site de la commune, mais le positionnement et le mode de navigation restent identiques. Il est possible de proposer progressivement plusieurs templates ou squelettes, mais chacun d’entre eux doit être validé par des tests utilisateurs effectués et mutualisés au niveau national.

Dans le domaine de la visibilité, il est envisageable de conditionner l’accès à ces services aux communes qui respectent la charte de nommage ville-nomdelaville.fr. Cette obligation doit bien sûr s’entendre de manière non exclusive, c’est-à-dire que cette adresse fonctionne mais n’est pas obligatoirement la seule ni la principale. Il n’est pas question de forcer des communes "mal parties" à changer de nom de site et d’habitudes pour leurs internautes existants, mais de faire en sorte que l’adresse "logique" fonctionne, même si elle n’est pas celle qui est utilisée dans les supports de communication.

 Utilisation des standards et logiciels libres - Accessibilité handicapés

Rapport De la Coste : §3.1.3. L’accessibilité aux handicapés

Les personnes handicapées ont fortement participé au forum. Que ce soit pour les déficients visuels ou pour les personnes à mobilité réduite, l’e-administration représente un enjeu fort. Elle leur donne l’espoir "d’augmenter l’autonomie personnelle des personnes handicapées en leur permettant de réaliser eux-mêmes des actes de la vie quotidienne ou professionnelle qu’il leur était impossible d’assurer auparavant."

L’égalité de tous devant l’e-administration apparaît comme la condition sine qua non de la réussite de celle-ci.

Contrairement à une grande partie des sites des communes, autres collectivités territoriales, et administrations publiques, l’accessibilité aux publics déficients est intégrée comme une donnée incompressible dans le cahier des charges initial du bouquet de services des communes.

Les prestataires sont sélectionnés en fonction de leur engagement à respecter intégralement les niveaux d’accessibilité du WAI.

A l’heure actuelle, il est scandaleux de voir des sites publics non accessibles aux handicapés, utilisant flash de manière éhontée, quelquefois hébergés sur des sites personnels alors qu’ils sont payants et financés par des organismes capables de se payer un supercalculateur (je pense ici à un site en particulier, si l’auteur me lit et je crois qu’il le fera, il est grand temps de faire quelque chose).

Pour finir, quelles que soient les technologies choisies, l’ensemble des services du bouquet doit respecter à la lettre les standards du W3C, que ce soit en ce qui concerne la couche de présentation, mais aussi de fonctionnement du Web service (HTML, XHTML, XML, SOAP, SMIL...).

Pour des raisons liées au financement, à la préservation et à la continuité du service public, que soulignent tous les rapports publics publiés jusqu’ici, ces services en ligne doivent bien sûr recourir à l’utilisation totale de données (fond et forme) en standard ouvert, et leur code doit être diffusable sous licence open source.

S’il n’est pas totalement indispensable que les environnements de développement ou les environnement serveurs de fonctionnement soient libres, il est évident que ce bouquet de service doit être développé prioritairement pour des hébergements libres (on pense au couple Apache/Linux). Toutefois, pour ne pas exclure du marché les systèmes d’exploitation propriétaires offrant un très bon rapport qualité prix, la solution proposée devra être facilement portable sous d’autres environnements. (on pense ici à MacOS X server, basé sur Unix mais amenant une simplicité d’utilisation inconnue des solutions "purement Linux", ce qui abaisse notoirement leur TCO. D’autre part, rien ne prouve qu’à l’avenir, d’autres sociétés ne proposeront pas des OS propriétaires d’excellente qualité. Ils ne doivent donc pas être exclus a priori de la compétition, seule une concurrence aussi ouverte que possible entre tous les acteurs du marché des technologies de l’information permettant une amélioration maximale de la qualité.

 Technique mutualisée

De la Coste : §2.4.3 : Y’a t-il un pilote dans l’avion ?

Ensuite, de nombreux services techniques pourraient être mutualisés et ne le sont pas. Le cas le plus caricatural est celui de l’hébergement de site. Chaque administration héberge son site (selon des standards hétérogènes bien sûr), alors qu’il serait possible de procéder à un certain nombre de regroupements. Les économies d’échelle qui en résulteraient seraient considérables : économie sur les serveurs, sur la bande passante, et surtout économie des coûts administratifs liés à la reproduction des mêmes cycles d’achat, possibilité de s’entourer des compétences techniques et juridiques nécessaires pour signer un seul contrat, mais protégeant parfaitement les intérêts de l’administration.
Le bouquet de services doit pouvoir être accessible depuis le site de n’importe quelle commune. Il est cependant bien évident qu’une commune ne peut à elle seule assurer la sécurité, la disponibilité et la qualité de service pour des applications aussi essentielles. C’est pourquoi il est absolument nécessaire de mutualiser au maximum ces aspects techniques.

Dans la mesure où ce bouquet a pour objectif l’amélioration de l’appropriation par le grand public, certains aspects doivent être proches de la perfection. Ainsi, nous pouvons attendre pour ces services :

Mais également et surtout :

L’ensemble pourrait être géré par des prestataires répondant à un cahier des charges précis et drastique, voire à des institutions départementales ou régionales, seules à même selon moi de faire respecter des exigences strictes en matière technique.

 Des contenus minimaux et des sites utiles

Nous le savons maintenant, la pérennité de la qualité des contenus est le point faible d’Internet. Il est relativement facile de proposer un site Internet, mais il est très compliqué de la mettre à jour. Pour de nombreuses communes, c’est un problème majeur qui sévit déjà, ou tout au moins qui menace. L’approche générale que je prône sur le site Temesis est de limiter les services en ligne à ce qui peut être maîtrisé de manière durable (voir le dossier "rentabiliser les services en ligne".

Ce problème ne manquera pas de se poser, et il est hors de question qu’une commune qui n’a pas le temps ou les moyens de mettre à jour un site se trouve de fait exclue du dispositif. C’est pourquoi je propose que le contenu associé au bouquet de services communaux soit réduit à sa plus simple expression.

Autrement dit, chaque commune est libre d’accompagner le bouquet de services d’actualités, d’articles, d’autres services complémentaires, à commencer par ceux qui sont déjà proposés sur leur site lorsqu’il existe, mais il doit rester tout à fait possible d’imaginer une mairie qui propose ces services et uniquement ces services sur son site, limitant ainsi ses coûts de production au strict minimum.

 Démarche qualité intégrée en amont

Plusieurs aspects doivent être pris en compte dès le départ du projet :

Les qualiticiens auront certainement compris que je propose une approche mixte entre la certification de moyens et la certification de services pour la partie visible de l’application.

En tout état de cause, un grand nombre de problèmes peut être évité si ces deux principes sont envisagés avant la production de la première ligne de code.

D’une certaine manière, le bouquet pourrait être certifiable ISO9000 pour la partie invisible (processus, indicateurs et maîtrise gloable des moyens mis en oeuvre), et certifié "services" pour les engagements vis-à-vis des usagers. ( [1])

En ce sens, chaque commune accueillant un ou plusieurs services du bouquet serait certifiable pour son bouquet sans avoir du suivre des audits sur la partie informatique de la solution.

 Concept clef en main

Comme le concept de service-public local ou de co-marquage, chaque commune doit pouvoir décider et installer très simplement ces services.

En revanche, et c’est même l’immense différence entre les initiatives existantes et celle que je propose aujourd’hui : les fonctionnaires locaux sont impliqués dans les services rendus. Il connaissent les entrées et les sorties de chaque processus. Il y sont associés, ils accompagnent, ils forment, et bien sûr, ils sont formés.

A priori, l’équipement d’un site de commune doit pouvoir se faire de manière à peine plus compliquée que ce que fait actuellement Service Public Local.

La seule différence réside dans les conséquences sur le fonctionnement de la mairie concernée.

Une formation est disponible pour les personnels impliqués et ceux-ci ont à leur disposition un guide (presque un référentiel) permettant de savoir quelles actions doivent être menées dans quelles conditions. Rappelons toutefois que les services du bouquet sont justement choisis pour la simplicité et la modestie des implications en ligne.

 Le financement, les acteurs

Avant d’envisager la liste des acteurs susceptibles d’avoir un intérêt dans la mise en place de ces services, je souhaite lister quelques bénéfices à attendre de la diffusion à grande échelle d’une solution comme le bouquet des communes :

Cette courte liste de bénéfices, nous donne une idée plus précise des acteurs susceptibles d’être sollicités pour sa mise en oeuvre :

Le système présenté ici permet ici de proposer une communication mixte et démultipliée au niveaux locaux et nationaux. Ainsi, unie seule campagne permet d’assurer à ces services et à ceux qui ont contribué à leur mise en place une visibilité et un écho maximum ( [2]).

Notes :

[1]Bertrand de Quatrebarbes recommande la mise en réseau des observatoires de bonnes pratiques qualité pour les services en ligne. Il recommande également la création d’un observatoire global dans ce domaine pour partager les connaissances et développer le débat. Il est selon lui également nécessaire de poursuivre les réflexions sur les méthodologies qualité dans l’e-administration et nous a précisé qu’il jugeait que les propositions émises dans cette série d’articles allaient tout à fait dans ce sens.

[2]Note de Vincent Bénard : L’expérience montre que les financements croisés sont une source de perte de temps et de dilution de l’efficacité. La seule solution publique qui me paraisse viable est que le maître d’ouvrage soit l’Etat, avec création d’un établissement public chargé de "revendre" l’idée aux communes, à prix modique, de façon à impliquer les payeurs dans la démarche. Pour prouver aux contribuables que la démarche ne sera pas un coût de plus, on peut accepter une cession gratuite du service aux communes sous condition de baisse du taux d’imposition local des contribuables correspondant à l’économie réalisée par la collectivité en terme de coûts de traitement des procédures con cernées. En absence d’un tel engagement à 5 ans, ou en cas de violation de cet engagement de baisse, l’établissement public enverra une facture à la commune concernée, recouvrable par voie classique (trésor public). Cette démarche bénéficie donc au contribuable à la condition que l’ensemble des économies réalisées soient supérieures au coût global de la démarche.

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